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監管法定機構 局長迴避干預
- 張炳良
近日有關考試及評核局「錯分」事件，以及較早前涉及平等機會委員會主席及副私隱專員太多官方外遊而濫用公費的指摘，帶出接二連三有關法定公共機構監管的質疑。去年平機會解聘風波，既暴露人事制度上的黑洞，更令平機會賠上公信力。
發生這些事件和指控，加上近年不少言論批評法定機構高層待遇偏高，助長了社會上的懷疑論---認為受公帑支持、卻獨立自主、只受政府遙距(arm'slength)領導的公共機構，已實質上變成無王管的「獨立王國」。因此，有主張政策局積極介入，予以整頓。
傳統上，法定及非部門性公共機構乃由政府設立，執行前由政府機關負責或新設的公共職能，實際上體現一種「間接政府」的形態。西方國家二戰後曾盛行「大政府」，設立半官方公共機構(稱為Quangos，即quasinon-governmentalorga-nizations)，遂蔚為風氣。
在香港，通常透過政府借調高級公務員(多屬政務官職系)，負責成立新的非部門性公共機構並充作初設期的管理層，他們往往移植其熟悉的公務員規例及政府辦事方式(包括會計及採購程序)，而新聘員工儘管非公務員身分，仍多採用政府薪津條件，直至近年才因應政府要求與公務員逐步脫鈎。
由於如此背景，政府過去擔心這些公共機構政策脫軋，多於行政出格。例如，1989年公營部門改革報告，便強調法定重點機構在政策規劃上須與政府步伐一致，受制於其與政策局長達成的機構目標與工作指標，以及定期的政策檢討。
監管靠制度程序
原則上局長須就有關公共機構的政策推行表現負上最終責任，因此，必要時他們得以介入，整頓其管理層(如撤換頂層主管及改組委員會)。不過，靠指標衡量公營部門工作說易行難，因其表現往往難以量化，故也只有在重大事故發生時(如出現嚴重失誤或醜聞)才能有所依據去動手術。在日常情况下，局長仍要迴避干預或施加「微觀管理」，否則便違反遙距監管的組織原則。若局長樂於天天過問，倒不如乾脆把公共機構「部門化」；况且，在鼓吹管理權下放及「單項預算」(one-linebudget)的新公共管理潮流下，連政府部門也已實行管理自主了。
局長要確保公共機構管理得宜，重點應置於制度及系統監督上---包括立法規範、行政指引與程序、內部及外部審計、誠信與透明標準等。政策局若有存疑，可提請審計署或廉政公署轄下的防止貪污處進行審核，以期令公共機構之管治合乎應有水平。任何機構，包括政府部門，若管理質素薄弱，會計及程序上監督制衡不足，都會助長員工的尋租行為。幾年前，就曾有一部門首長被批評濫用公帑，乘坐頭等機往以色列開會時不必要地過境英國處理私事。
今年2月，平機會事件獨立調查小組報告書曾經建議：在處理政府與平機會關係及平機會的管治事宜上，落實《巴黎原則》所訂明的核心價值---獨立自主、多元化、良好機構管治、公開透明與溝通、效率表現、問責性。這些價值，應是檢討所有法定公共機構時依據的清單。
刊載於《明報》，2005年8月23日
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