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「一國兩制」命懸一線 - 湯家驊
補缺特首任期「二五之爭」呈現白熱化。《基本法》研究中心最近建議，無須修改選舉條例，應留待中央於任命時決定補缺特首的任期。理據是，特區政府隸屬於中央政府，後者行使國家主權的行為不受特區法院管轄，特區法院無權對此作出挑戰。筆者認為，假若中央政府真的採納此罔顧法治原則的建議，將無可避免地把「一國兩制」推向崩潰的邊緣。
法治是香港社會最寶貴的核心價值。法治最基本的原則，是政府受法律約束，因此法院一向有權就政府涉嫌違法行為進行司法覆核。《基本法》明確保證，香港回歸後保留原有法制及法治精神。《基本法》第二條訂明：「特區依照本法的規定實行高度自治，享有……獨立的司法權和終審權。」第八條訂明：「香港原有法律……予以保留。」第十九條更進一步訂明，除某些原有限制外，法院司法管轄權的唯一限制是無權管轄「國防、外交等國家行為」。然而，該條文只是重申在回歸前香港原有的法律原則，並不代表回歸後香港的法制及法治精神有任何改變。
中央任命行政長官的權力並非絕對。《基本法》第十五條清楚訂明：「中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官。」第四章的規定包括：第五十三條、第四十五條及第四十六條行政長官任期為五年等條文。
任命特首須依《基本法》
換言之，中央政府在行使任命行政長官的權力時，必須依照第四十五及第四十六條的規定。假若任命偏離此兩條的規定，便有違反《基本法》之嫌。
就中央政府涉嫌違法的行為該如何處理，終審法院於一九九九年一月「吳嘉玲」一案中，有這樣的闡述：「一直引起爭議的問題是，特區法院是否具有司法管轄權去審核全國人民代表大會或其常務委員會的立法行為……是否符合《基本法》，以及倘若發現其牴觸《基本法》時，特區法院是否具有司法管轄權去宣布此等行為無效。依我等之見，特區法院確實有此司法管轄權，而且有責任在發現有牴觸時，宣布此等行為無效。」此判決當時引起軒然大波，引至人大釋法，香港的法治至此受到嚴重損害。需注意的是，判詞頒布後，終審法院即時受到內地學者猛烈抨擊，致使特區政府需史無前例地向終審法院申請「澄清」判詞。此舉當時被視為極不尊重終審法院。
儘管如此，終審法院最終仍於同年二月二十六日作出了以下的「澄清」：「我等在判詞中也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》規定的程序行使任何權力，我等亦接受這個權力是不能質疑的」。「吳嘉玲案」所述及的是中央的立法行為，但從此兩份判詞的內容可清楚了解終審法院並沒有表示它會漠視中央政府任何偏離《基本法》條文和規定程序的行政行為。
香港法院將左右為難
《基本法》研究中心建議最危險的地方，是造成了一個中央政府行為與特區司法制度正面衝突的局面。假若中央政府真的罔顧《基本法》第四十六條訂明有關五年任期的清楚規定，亦不屑跟從第一百五十九條所訂下的程序修改第四十六或第五十三條，加入更清晰的條文以處理有關補缺行政長官任期的安排，而僅是透過行政任命，硬把當選者的任期訂為兩年，那麽難保不會有香港市民會就此表面上違反《基本法》的行為向法院提出司法覆核。屆時法院將無可避免地被置於一個兩難的位置。
假若法院主動放棄對中央政府表面上偏離《基本法》條文及規定程序之行為的司法管轄權，那麽它只會被市民及國際社會視為自毀「一國兩制」及香港法治之長城，等同接受任何中央行政指令皆可偏離以至違反《基本法》的規定，致使《基本法》等同虛設，「一國兩制」亦勢將全面崩潰、名存實亡。假若法院秉持其司法管轄權，堅持行使審視中央政府行為是否符合《基本法》規定的權力，在當前的政治形勢下，又勢必牽起另一場憲制大危機，後果是禍是福，難以想像，最終結果或者亦只會是提早為「一國兩制」劃上句號。
筆者相信，作此建議者並無存心破壞「一國兩制」之意。令人憂心的是，建議者可能並未考慮到建議之憲法及政治後果，而從報章上所知內地新護法王振民教授亦似乎對建議表示認同。至此港人包括筆者在內只能善頌善禱，期望該建議最終不會為中央政府接納，否則後果實不堪想像。
刊載於《信報》，2005年3月24日
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